Selasa, 10 Maret 2009

PERAN BEBERAPA STATE AUXILIARY AGENCIES DALAM MENDUKUNG REFORMASI HUKUM DI INDONESIA

0leh Sudi Prayitno, S.H., LL.M.[1]
A. PENDAHULUAN
Tanpa terasa, perjalanan reformasi telah melampaui kurun waktu lima tahun sejak era ini digulirkan pada bulan Mei 1998. Meskipun banyak kalangan menilai masih belum terlihat adanya perubahan yang signifikan, kehadiran komisi-komisi pembantu negara (state auxiliary agencies) sebagai salah satu implikasi era reformasi, memberi gambaran bahwa angin perubahan sepertinya sedang membawa bangsa ini ke arah the real change. Setidaknya, lahirnya beberapa state auxiliary agencies seperti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOMNAS HAM), Komisi Penyiaran Independen (KPI), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), Komisi Ombudsman Nasional (KON), Komisi Hukum Nasional (KHN), Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), dan Komisi Nasional Perlindungan Anak (KOMNAS Anak) menunjukkan adanya sesuatu yang baru dalam praktek ketatanegaraan Republik Indonesia.
Bila dicermati Iebih jauh, ada beragam alasan yang melatarbelakangi Iahirnya komisi-komisi ini. Pembentukan KPK melalui UU No. 30/2002 Tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi misalnya, disebabkan karena lembaga pemerintah yang ada balk kejaksaan maupun kepolisian belum berfungsi secara efektif dan efisien dalam menangani korupsi.[2] Sementara Komnas HAM, sekalipun UU No. 39/1999 Tentang HAM dan UU No.26/2000 tentang Pengadilan HAM tidak memberi gambaran secara jelas alasan pembentukan komisi ini, namun dari beberapa pasal yang terkandung di dalam kedua undang-undang tersebut dapat disimpulkan bahwa pembentukan Komnas HAM di!atarbelakangi oleh tiga hat, yaitu belum maksimalnya upaya pemulihan atas kerugian yang ditimbulkan sebagai akibat dari pelanggaran HAM berat yang tergolong extra ordinary crime belum berkembangnya kondisi yang kondusif bagi pelaksanaan HAM dan masih lemahnya perlindungan dan penegakkan HAM di Indonesia. Dapat disimpulkan bahwa lahirnya berbagai macam komisi pembantu negara tersebut Iebih disebabkan oleh tingginya pub/ic distrust terhadap lembagalembaga negara yang ada karena dianggap belum berfungsi secara maksimal khususnya dalam mendukung agenda perubahan di bidang hukum.
Keberadaan lembaga-lembaga ini belakangan menjadi populer ketika banyak kalangan mulai mempertanyakan efektifitasnya khususnya dalam mendukung reformasi hukum. Sebagian kalangan memandang perlunya mengaudit komisi-komisi tersebut dan meniadakan komisi-komisi yang tidak efektif. Beberapa komisi yang sering menjadi sorotan terkait masalah efektifitas antara lain : KPK, Komnas HAM, KON, dan KHN. Dalam kaitannya dengan upaya melakukan reformasi terhadap sistem hukum, tulisan ini mencoba menelaah sampai sejauh mana eksistensi komisi-komisi tersebut dalam memainkan perannya secara positif dan kelemahan-kelemahan apa yang harus diperbaiki agar dapat berfungsi efektif. Tulisan ini juga akan melihat kemungkinan adanya komisi-komisi yang tidak lagi diperlukan dan yang masih Iayak dipertahankan.
B. KEDUDUKAN STATE AUXILIARY
AGENCIES DALAM SISTEM KETATANEGARAAN REPUBLIK INDONESIA
tyle='font-size:10.0pt;font-family:Arial'>Untuk mengetahui bagaimana kedudukan komisi-komisi pembantu negara dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia, perlu mengkaji aturan hukum yang menjadi dasar pembentukan komisi-komisi tersebut.
Di dalam aturan-aturan hukum (UUD 1945, Ketetapan MPR, Undang-Undang, dan lain sebagainya) itulah biasanya kedudukan sebuah institusi dirumuskan. Pembahasan masalah kedudukan komisi-komisi dalam sistem ketatanegaraan menjadi sangat penting tatkala komisi-komisi tersebut akan melaksanakan fungsi, tugas dan kewenangannya sebagai lembaga pembantu negara yang di sekelilingnya telah berdiri lembaga-lembaga negara dengan kedudukannya yang jelas satu sama lain. Strategis tidaknya sebuah komisi akan sangat ditentukan oleh kuat lemahnya kedudukan komisi tersebut dibandingkan lembaga-lembaga negara yang lain. Bagian ini akan melihat apakah komisi-komisi seperti KPK, Komnas HAM, KON, dan KHN memiliki kedudukan yang setara satu sama lain atau sebaliknya.
Dalam lingkup yang lebih luas, juga akan dilihat apakah komisi-komisi ini berkedudukan sejajar dengan lembaga-lembaga negara yang lain seperti Presiden, DPR, MPR, dan lain-lain, atau merupakan subordinate dad lembaga-lembaga negara tersebut.
Pembentukan KPK, Komnas HAM, KON, dan KHN tidak dilakukan pada waktu yang bersamaan. KPK dibentuk tanggal 27 Desember 2002 pada masa kepemimpinan Presiden Megawati Soekarno Putri,[6] sekalipun gagasan perlunya lembaga ini dibentuk telah lahir pada masa kepemimpinan Presiden B.J. Habibie Sementara Komnas HAM yang awalnya dibentuk dengan Keputusan Presiden No. 50/1993, lahir pada tanggal 23 September 1999 pada masa kepemimpinan Presiden B.J. Habibie.: Pada tahun yang sama (2000) --masa kepemimpinan Abdurahman Wahid— dan dengan dasar hukum yang sama pula (Keputusan Presiden), lahirlah dua komisi baru yaitu Komisi Hukum Nasional (KHN) pada tanggal 18 Februari 2000 dan Komisi Ombudsman Nasional (KON) pada tanggal 10 Maret 2000Berdasarkan landasan hukum pembentukannya, keempat komisi di atas dapat dibagi menjadi dua, yaitu komisi yang dibentuk dengan undangundang (KPK dan Komnas HAM) dan komisi yang dibentuk dengan Keputusan
Presiden (KON dan KHN). Persoalannya apakah dengan dasar hokum pembentukan yang berbeda itu, keempat komisi dimaksud memiliki., kedudukan yang sama?
Menurut UU No. 30/2002, KPK merupakan lembaga negara yang bersifat independen dan bebas dari pengaruh kekuasaan manapun. Artinya KPK adalah sebuah lembaga negara yang memiliki kewenangan sebagaimana diatur dalam undang-undang. Dengan lain perkataan, KPK adalah lembaga negara lain disamping lembaga-lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar. Oleh karena UUD 1945 tidak lagi membedakan antara lembaga tinggi dan tertinggi negara, maka lembagalembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945 merupakan lembaga-lembaga yang memiliki kedudukan sejajar satu sama lain. Akan halnya KPK yang kewenangannya diberikan oleh undang-undang, sepanjang kewenangan itu tidak bertentangan dengan UUD, maka harus dipandang sebagai lembaga negara yang berkedudukan sejajar dengan lembagalembaga negara lain seperti MPR, Presiden, DPR, dan lain-lain yang kewenangannya diberikan oleh UUD.[12]
Bagaimana dengan Komnas HAM? Sebelum diperbaharui dengan UU No. 39/1999, keberadaan Komnas HAM yang dibentuk dengan
Keppres No. 50/1993 banyak digugat banyak pihak karena tidak memiliki mandat
yang kuat dalam menangani kasus-kasus pelanggaran HAM. Hal ini 'disebabkan karena disamping dibentuk dengan Keppres, kewenangan Komnas HAM hanya melakukan pemantauan dan penyelidikan serta hanya sebatas memberikan pendapat, pertimbangan dan saran kepada pemerintah.
Lebih kurang tujuh tahun sejak didirikan, dasar hukum pembentukan Komnas HAM diperbaharui dengan lahirnya Undang-Undang No. 39/1999 Tentang HAM. Hampir mirip dengan KPK, komisi ini diposisikan sebagai lembaga mandiri yang berkedudukan setingkat dengan lembaga negara lain, yang dalam menjalankan fungsi dan kewenangannya berdiri sejajar dengan lembaga-lembaga negara lain yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. Sekalipun secara vertikal Komnas HAM memiliki posisi sejajar dengan lembaga-lembaga negara lain, namun dalam pelaksanaan fungsi, tugas dan kewenangannya komisi ini harus memberikan laporan kepada Presiden dan DPR.[16] Jadi, meskipun Komnas HAM 'dianggap' memiliki kedudukan sejajar dengan lembaga-lembaga negara Ian, dari segi pertanggungjawaban komisi ini berada dibawah DPR dan Presiden.
Berbeda halnya dengan KPK dan Komnas HAM, Komisi Ombudsman Nasional (KON) tidak dibentuk dengan Undang-Undang tapi dengan sebuah Keputusan Presiden. Kehadiran KON dilatarbelakangi oleh adanya kebutuhan untuk melakukan pengawasan oleh masyarakat terhadap penyelenggaraan negara yang dilakukan pemerintah termasuk lembaga peradilan Dengan melihat dasar hukum pembentukannya, jelas KON bukanlah lembaga negara yang memiliki kedudukan sejajar dengan lembaga-lembaga negara lain termasuk komisi-komisi seperti KPK dan Komnas HAM. KON adalah lembaga pengawas aparatur negara (the executive ombudsman) yang berkedudukan dibawah Presiden dan bersifat sementara sampai terbentuknya undangundang yang mengatur lembaga ombudsman secara lengkap.
Dengan lain perkataan, KON tidak dapat disejajarkan dengan komisi-komisi pembantu negara lain seperti KPK dan Komnas HAM, karena disamping ruang lingkup tugasnya hanya meliputi apartur negara (eksekutif), komisi ini dibentuk dengan dasar hukum yang kedudukannya lebih rendah dari undang-undang. Adanya pertimbangan yang menyebutkan bahwa KON diperlukan menjelang lahirnya undang-undang yang mengatur lembaga Ombudsman secara lengkap, menyiratkan sifat kesementaraan yang dimiliki KON yang dibentuk dengan sebuah Keppres. Sayangnya, sampai berakhir masa kepemimpinan Presiden Megawati Soekarno Putri pada tanggal 20 Oktober !alu, undang-undang tentang Ombudsman Nasional belum juga lahir.
Sama dengan KON, Komisi Hukum Nasional (KHN) juga dibentuk dengan sebuah Keputusan Presiden. Bedanya, bila Keppres No. 44/2000 tentang KON tidak secara eksplisit menempatkan KON sebagai lembaga pembantu Presiden, Keppres No. 15/2000 dengan tegas memandatkan kepada KHN untuk memberikan pendapat atas permintaan Presiden berkaitan dengan kebijakan pemerintah di bidang hukum. Jadi, KHN adalah komisi bentukan pemerintah yang memiliki ruang lingkup tanggung jawab di bidang hukum khususnya dalam hal pengkajian masalah-masalah hukum dan penyusunan rencana pembaharuan di bidang hukum. Sebagai lembaga yang bertugas memberi pendapat kepada Presiden tentang masalah hukum, tentu lembaga ini berada dibawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Konsekuensinys adalah, efektifitas KHN akan sangat ditentukan pada seberapa jauh Presiden benar-benar menerima dan menjalankan pendapat dan saran yang diberikan KHN. Sebaliknya KHN tidak memiliki kekuatan untuk memaksa Presiden menjalankan setiap rekomendasi yang diberikan, karena lembaga ini hanya berwenang memberi saran dan pendapat.
Oleh karena eksistensi KHN ditopang oleh produk hukum bernama Keppres, maka every time komisi ini bisa saja dibubarkan Presiden tanpa meminta persetujuan dari lembaga negara manapun termasuk DPR bila Presiden menganggap lembaga ini tidak lagi diperlukan.
C. TUJUAN, TUGAS DAN WEWENANG
BEBERAPA STATE AUXILIARY AGENCIES
C.1 Komisi Pemberantasan
Korupsi (KPK)
Pembentukan Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi atau yang lebih dikenal dengan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) melalui UU No. 30/2002 Tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dimaksudkan untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna terhadap upaya pemberantasan tindak pidana korupsi. Lahirnya KPK merupakan implementasi dari UU No. 31/1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang explicitly menghendaki dibentuknya Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi paling lambat dua tahun sejak undang-undang ini diberlakukan.[20] Pembentukan KPK melalui sebuah undang-undang ini mengindikasikan betapa seriusnya upaya yang diiakukan pemerintah sehingga perlu melibatkan lembaga legislatif (DPR) dalam memberantas korupsi di Indonesia. Dengan lain perkataan, upaya pemberantasan korupsi merupakan political decision yang dibuat pemerintah bersama-sama dengan DPR dalam sebuah undangundang.
Sekalipun pembentukannya mengalami setahun lebih keterlambatan sejak diberlakukannya UU No. 31/1999, banyak pihak yang menaruh harapan besar terhadap KPK sebagai lembaga yang mampu memberantas korupsi secara efektif dan efisien. Bukan hanya karena kedudukannya yang sangat kuat karena dibentuk dengan undang undang, tapi juga karena lembaga yang disebut superbody ini memiliki kewenangan extra ordinary dalam pemberantasan korupsi mulai dari penyelidikan sampai penuntutan.[21] Dengan kewenangan yang luar biasa ini diharapkan KPK mampu memainkan peran yang besar sebagai lembaga penyelidik, penyidik, dan penuntut dalam kasus korupsi. Diberikannya kewenangan yang pada prinsipnya masih dimiliki kejaksaan dan kepolisian ini pada sisi lain juga menunjukkan betapa strategisnya kedudukan KPK dalam upaya pemberantasan korupsi di republik ini.
C.2 Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOMNAS HAM)
Komnas HAM, yang awalnya dibentuk dengan Keppres No. 50/1993 pada tanggal 7 Juni 1993 dan kemudian dipertegas dengan UU No. 39/1999 Tentang Hak Asasi Manusia dimaksudkan untuk 'mengembangkan kondisi yang kondusif bagi pelaksanaan hak asasi manusia sesuai dengan Pancasila, Undang-undang Dasar 1945, dan Piagam Perserikatan Bangsa-Bangsa, serta Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia' dan 'meningkatkan perlindungan daspenegakan hak asasi manusia guna berkembangnya pribadi manusia Indonesia seutuhnya dan kemampuan berpartisipasi da/am berbagai bidang kehidupan' Tujuan pembentukan Komnas HAM melalui undang-undang ini secara prinsipil ternyata tidak jauh berbeda dengan tujuan Komnas HAM sebelumnya yang dibentuk dengan Keppres, karena Komnas HAM 'generasi ertama' juga bertujuan membantu pengembangan kondisi yang kondusif bagi pelaksanaan HAM dan peningkatan perlindungan HAM di Indonesia.
HAM yang diakui secara konstitusional dalam UUD 1945 ini, tegastegas menghendaki upaya perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan HAM oleh pemerintah dalam sebuah undang-undang. Tidak berlebihan bila dikatakan bahwa pembentukan KOMNAS HAM melalui UU No. 39/1999 adalah perintah langsung dari UUD 1945 sebagai sumber clan segala sumber hukum di negara Indonesia. Dengan demikian, eksistensi KOMNAS HAM dalam hukum ketatanegaraan Republik Indonesia memiliki landasan hukum yang kuat karena tidak hanya dibentuk dengan undang-undang tetapi juga dilegitimasi oleh konstitusi negara.
Berkaitan dengan tugas dan kewenangan Komnas HAM yang diatur dalam UU No. 26/2000 mengenai pembentukan Pengadilan HAM ad hoc untuk mengusut pelanggaran HAM berat yang terjadi sebelum undang-undang ini diberiakukan (retroaktif), mengandung kontradiksi dengan UUD 1945 yang dengan tegas tidak mengenal azas retroaktif. Disamping itu undang-undang ini juga memberikan kewenangan kepada DPR untuk mengusulkan pembentukan Pengadilan HAM ad hoc jika mereka menilai telah terjadi peristiwa pelanggaran HAM berat di masa lalu. Dalam kasus Trisakti misalnya, kewenangan tersebut telah dijalankan oleh DPR dengan mengatakan bahwa dalam kasus tersebut tidak terjadi pelanggaran HAM berat. Sebaliknya, KPPHAM yang dibentuk oleh Komnas HAM untuk menyelidiki kasus tersebut berbeda pendapat dengan DPR ketika menyimpulkan adanya indikasi pelanggaran HAM berat dalam kasus tersebut. Anehnya, Komnas HAM justeru tidak sependapat dengan KPP-HAM dan menyatakan dukungannya terhadap DPR. C.3 Komisi Ombudsman Nasional (KON)
Keberadaan Komisi Ombudsman Nasional (KON) yang dibentuk pada tanggal 10 Maret 2000 berdasarkan Keputusan Presiden No. 44/2000 bertujuan meningkatkan pelayanan dan perlindungan hukum oleh aparat pemerintah dan peradilan kepada masyarakat.
Beberapa pertimbangan yang melatarbelakangi pembentukan KON antara lain : pertama, peran serta masyarakat dalam melakukan pengawasan akan lebih menjamin penyelenggaraan negara yang jujur, bersih, transparan, bebas korupsi, kolusi dan nepotisme; kedua, pemberdayaan pengawasan oleh masyarakat perlu dikembangkan serta diaplikasikan agar penyalahgunaan kekuasaan, wewenang, ataupun jabatan oleh aparatur dapat diminimalisasi; ketiga, pelayanan dan perlindungan terhadap hak-hak anggota masyarakat oleh aparatur pemerintah merupakan bagian integral dari upaya untuk menciptakan keadilan dan kesejahteraan; keempat, pembentukan KON diperlukan sembari menyiapkan Rancangan Undang-undang yang mengatur mengenai Lembaga Ombudsman Nasional secara Iengkap. Implicitly, pembentukan KON dengan Keppres dianggap kurang 'ampuh' sebagai dasar hukum karena sebagai lembaga yang memiliki peran strategis dalam mengawasi penyelenggaraan negara, KON tidak semestinya berada di bawah Presiden tapi berdiri sama tinggi dan duduk sama rendah dengan komisikomisi pembantu negara lain yang dibentuk dengan undang-undang.
KON mempunyai empat tugas, yaitu : menyebarluaskan pemahaman mengenai Lembaga Ombudsman, melakukan koordinasi dan atau kerjasama dengan instansi pemerintah, perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat, para ahli, praktisi, organisasi profesi dan lain-lain, melakukan langkah untuk menindaklanjuti Iaporan atau informasi mengenai terjadinya/penyimpangan oleh penyelenggara negara dalam melaksanakan tugasnya, maupun dalart, memberikan pelayanan umum, dan mempersiapkan konsep Rancangan Undang-Undang tentang Ombudsman Nasional. Sebagai sebuah lembaga yang bersifat mandiri, KON atau yang kemudian disebut Ombudsman Nasional memiliki kewenangan melakukan klarifikasi, monitoring atau pengawasan atas laporan masyarakat mengenai penyelenggaraan negara khususnya pelaksanaan oleh aparatur pemerintahan termasuk lembaga peradilan terutama dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.
C.4 Komisi Hukum Nasional (KHN)
Komisi Hukum Nasional (KHN) sebagai salah satu state auxiliary agency yang dipersoalkan karena tidak efektif, dibentuk dengan Keppres No 15 Tahun 2000 tentang Komisi Hukum Nasional yang ditandatangani Presiden pada tanggal 18 Februari 2000 dan dilantik oleh Wakil Presiden tanggal 24 Februari 2000. Menurut Keppres ini, pembentukan KHN bertujuan mewujudkan sistem hukum nasional yang bercirikan supremasi hukum dan hak-hak asasi manusia, berdasarkan keadilan dan kebenaran. Dalam rangka upaya tersebut dipandang perlu melakukan pengkajian masalah-masalah hukum dan penyusunan rencana pembaharuan di bidang hukum. Bila dilihat dari tujuannya, jelas komisi ini mengemban tugas yang sangat berat karena menyangkut masalah bagaimana sistem hukum nasional mampu mengatasi kompleksitas hukum secara material dan bagaimana konsep-konsep hukum itu diterapkan.
Sebagaimana diketahui, Pasal 2 Keppres 15/2000 memberikan dua tugas kepada KHN, yaitu : pertama, memberikan pendapat atas permintaan Presiden tentang berbagai kebijakan hukum yang dibuat atau dirancang oleh pemerintah dan tentang masalah-masalah hukum yang berkaitan dengan kepentingan umum dan kepentingan nasional; dan kedua, membantu Presiden dengan bertindak sebagai. panitia pengarah dalam mendesain suatu Rencana Umum untuk Pembaharuan di Bidang Hukum yang sesuai dengan cita-cita negara hukum dan rasa keadilan, dalam upaya mempercepat penanggulangan krisis kepercayaan kepada hukum dan penegakan hukum, serta dalam menghadapi tantangan dinamika globalisasi terhadap sistem hukum di Indonesia. Sekalipun dua mandat ini tergolong cukup berat untuk dilaksanakan oleh sebuah komisi yang dibentuk berdasarkan sebuah Keppres, tidak satu pasal pun di dalam Keppres No. 15/2000 yang memberikan kewenangan tertentu kepada KHN sebagaimana diberikan kepada komisikomisi lain yang disebut terdahulu dalam rangka pelaksanaan tugas-tugasnya. Sebaliknya beberapa fungsi yang dimiliki KHN seperti fungsi pengkajian, fungsi bantuan dan fungsi penyusunan tanggapan,lebih tepat disebut sebagai penjabaran dari tugas-tugas KHN yang telah dimandatkan Keppres dalam Pasal 2. )adi, KHN tidak lebih hanyalah sebuah komisi yang dibebani tugas berat tanpa memiliki kewenangan yang jelas guna pengimplementasian tugas-tugasnya itu.
D. REFORMASI HUKUM DAN PERAN BEBERAPA STATE AUXILIARY AGENCIES
Kata reformasi yang dulu begitu populer ketika negara ini masih dipimpin oleh Presiden Soeharto, kini tak lagi menarik diperbincangkan dan mulai kehilangan makna. Tuntutan reformasi di segala bidang yang disuarakan masyarakat khususnya kalangan mahasiswa kala itu, tak terkecuali reformasi di bidang hukum, dianggap belum menunjukkan perkembangan yang menggembirakan. Ironisnya, hasil penelitian Program Peta Reformasi (PRH) Komisi Hukum Nasional (KHN) tahun 1999-2001 menyebutkan bahwa upaya reformasi di bidang hukum dinilai masih sebatas
wacana. Ini berarti, upaya apa pun yang telah dilakukan dalam kurun waktu tersebut, belum menyentuh substansi persoalan hukum yang sedang dihadapi bangsa ini, yakni hukum yang mudah disalahgunakan dan hukum yang rapuh dalam mengatasi berbagai tindakan kejahatan atau pelanggaran. Padahal agenda reformasi hukum yang termuat dalam Ketetapan MPR RI No. IV/MPR/1999 Tentang GBHN meliputi reformasi peraturan perundang-undangan, reformasi peradilan, reformasi aparatur penegak hukum, penyelesaian kasus-kasus pelanggaran HAM dan KKN, dan menumbuhkan budaya taat hukum, adalah agenda yang tidak mustahil untuk diwujudkan.
Berbicara masaiah reformasi hukum, tentu tidak terlepas dari peran berbagai pihak termasuk aparatur dan institusi yang bergerak di bidang hukum. Peran yang jelas tidak akan berarti apa-apa tanpa dukungan dan keterlibatan pihak lain terutama aparatur pemerintah yang bergerak diluar bidang hukum dan masyarakat secara umum. Peran ini tentu saja tidak hanya terletak pada bagaimana sistem hukum yang ada bisa dibenahi, tapi juga bagaimana sistem hukum yang diformulasikan dalam bentuk aturan-aturan hukum baik materiil maupun formal itu ditegakkan secara konsekuen. Dalam situasi dimana institusi formal yang bertanggung jawab melakukan reformasi di bidang hukum belum memberikan perubahan yang berarti, kehadiran state auxiliary agencies seperti KPK, Komnas HAM, KON dan KHN tentu diharapkan mampu memainkan peran yang signifikan dalam upaya pembaharuan hukum.
Salah satu persoalan serius yang dihadapi bangsa ini sejak masa pemerintahan Presiden Soekarno (Orde Lama), pemerintahan Presiden Soeharto (Orde Baru), hingga masa reformasi seperti sekarang ini namun belum menunjukkan tanda-tanda ke arah perbaikan adalah praktek KKN yang terjadi hampir di setiap sisi kehidupan masyarakat dan telah menimbulkan kerugian bagi negara dalam jumlah tidak sedikit. Tidak mengherankan, bila agenda pemberantasan korupsi merupakan salah satu agenda terpenting dalam pembenahan tata pemerintahan di Indonesia,yang hanya dapat diwujudkan dengan menempuh upaya-upaya yang Iuar biasa (extra ordinary effort). Kini, setelah hampir dua tahun berdiri, peran seperti apakah yang telah dimainkan KPK sebagai komisi yang disebut memiliki extra ordinary authority?.
Secara yuridis, KPK memiliki lima tugas di bidang pemberantasan korupsi yaitu melakukan koordinasi dengan dan supervise terhadap instansi yang berwenang melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi, melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan terhadap tindak pidana korupsi, melakukan tindakan-tindakan pencegahan tindak pidana korupsi, dan melakukan monitor terhadap penyelenggaraan pemerintahan negara.
Kelima tugas yang dimandatkan undang-undang kepada KPK tersebut diikuti dengan beberapa kewenangan. Salah satu kewenangan yang erat kaitannya dengan upaya reformasi di bidang hukum adalah kewenangan untuk mengambil alih penyidikan atau penuntutan terhadap pelaku tindak pidana korupsi yang dilakukan oleh kejaksaan dan kepolisian dengan beberapa alasan, misalnya proses penanganan tindak pidana korupsi yang berlarut-larut tanpa alasan yang dapat dipertanggungjawabkan. Kewenangan mengambil alih proses penyidikan atau penuntutan yang sedang dilakukan oleh sebuah institusi penegak hukum ini membuktikan bahwa KPK merupakan lembaga yang memiliki kewenangan Iuar biasa. Sayangnya, belum satu pun kasus yang penanganannya masih terkatungkatung di kejaksaan dan kepolisian berhasil diambil alih KPK. Bahkan, dua kasus korupsi yaitu kasus pembelian helikopter Mi-2 dan kasus pelabuhan taut di Pulau Kei, Kabupaten Maluku Tenggara yang telah selesai diproses KPK, belum bisa ditimpahkan ke meja hijau karena pengadilan ad hoc korupsi yang berwenang mengadili kasus korupsi yang penuntutannya diajukan KPK masih harus menunggu hakim-hakimnya selesai 'sekolah'.
Terlepas dare kewenangan Iuar biasa yang dimiliki KPK khususnya dalam melakukan terobosan-terobosan di bidang penegakan hukum, peran komisi ini menjadi tidak maksimal karena belum diikuti oleh lembaga-lembaga terkait Iainnya. Terlebih lagi, eksistensi KPK yang juga berwenang melakukan kajian terhadap sistem pengelolaan administrasi di semua lembaga negara dan pemerintah, dan memberi saran untuk melakukan perubahan, tidak akan berjalan efektif tanpa dukungan semua pihak.
Selain penyelesaian kasus-kasus KKN, agenda reformasi hukum juga menempatkan penyelesaian kasus-kasus pelanggaran HAM sebagai prioritas utama. Namun berbeda dengan KPK yang memiliki kewenangan luar biasa dalam pemberantasan korupsi, eksistensi Komnas HAM yang oleh Pasal 76 UU No. 39/1999 Tentang HAM dimaksudkan untuk meningkatkan perlindungan dan penegakan HAM di Indonesia, hanyalah sebagai institusi yang memiliki fungsi pengkajian, penelitian, penyuluhan, pemantauan, dan mediasi tentang hak asasi manusia. Berdasarkan ketentuan ini, Komnas HAM tidak memiliki kewenangan melakukan upaya penegakkan hukum terhadap kasus-kasus pelanggaran HAM berupa penyelidikan, penyidikan atau penuntutan sebagaimana dimiliki oleh KPK. Menyadari akan pentingnya penegakan hukum terhadap kasus-kasus pelanggaran HAM, pemerintah kemudian mengeluarkan UU No. 26/2000 Tentang Pengadilan HAM yang dalam salah satu pasalnya memberi kewenangan baru kepada Komnas HAM, yakni sebagai penyelidik terhadap kasus-kasus pelanggaran HAM berat.[39] Bila dibandingkan dengan KPK, tetap saja kewenangan baru yang dimiliki Komnas HAM ini belum menyamai kewenangan KPK yang dapat melakukan penyelidikan sampai penuntutan. Kewenangan Komnas HAM dalam melakukan penyelidikan terhadap kasus-kasus pelanggaran HAM berat, dalam praktek banyak menimbulkan ketidakpuasan publik karena banyak kasus-kasus pelanggaran HAM yang berujung pada ketidakpastian hukum. Kasus-kasus pelanggaran HAM seperti Trisakti, Semanggi I, Semanggi II, perkara kerusuhan Mei, serta perkara Aceh dan Papua, yang telah selesai diselidiki Komnas HAM, sampai saat ini belum satu pun yang ditindakianjuti oleh Jaksa Agung sebagai aparatur yang berwenang melakukan penyidikan dan penuntutan. Ketidak seriusan Jaksa Agung menindakianjuti hasil penyelidikan yang dilakukan Komnas HAM ini jelas memberi kesan seolah-olah Komnas HAM belum berbuat 'maksimal. Di sisi lain, kondisi ini akan menjadikan Komnas HAM ibarat 'macan ompong' karena disamping nasib dari hasil penyelidikannya akan sangat bergantung pada political will Jaksa Agung, juga Komnas HAM tidak memiliki upaya lain ketika hasil kerjanya tidak pernah ditindak lanjuti.
Ditempatkannya Jaksa Agung sebagai satu-satunya institusi yang berwenang menyidik dan menuntut kasus-kasus pelanggaran HAM berat mengakibatkan 'terbonsainya' kewenangan Komnas HAM yang hanya berwenang melakukan penyelidikan. Dengan kewenangan yang terbatas ini, sulit diharapkan Komnas HAM akan mampu berperan secara maksimal dalam penanganan kasus pelanggaran HAM berat bahkan hanya untuk menetapkan status 'tersangka' dalam suatu kasus pelanggaran HAM berat. Keterbatasan kewenangan yang dimiliki Komnas HAM inilah menurut hemat penulis yang menjadi salah satu penyebab mandegnya proses penanganan kasus-kasus pelanggaran HAM di Indonesia sebaagai salah satu agenda prioritas reformasi di bidang hukum.
Agenda prioritas lain yang juga sangat mendesak dilaksanakan dalam mereformasi hukum adalah perbaikan lembaga peradilan. Upaya ini mutlak dilakukan mengingat jalannya law enforcement khususnya pelanggaran HAM dan korupsi tidak hanya ditentukan oleh keseriusan aparatur penegak hukum dalam mengusut kasus-kasus tersebut melalui tindakan penyelidikan, penyidikan dan penuntutan, tapi juga sangat tergantung pada sejauh mana lembaga peradilan yang diberikan kewenangan untuk itu benar-benar menjaga independensinya dalam melaksanakan due process of law. Upaya untuk melakukan pengawasan terhadap lembaga peradilan agar tetap independen dan tidak memihak (impars/al) dalam memeriksa dan memutus kasus-kasus pelanggaran HAM dan korupsi, perlu terus dilakukan. Kelahiran Komisi Ombudsman Nasional (KON) yang dimaksudkan untuk mendorong terciptanya good governance, juga dibebani tanggung jawab dalam melakukan pengawasan terhadap lembaga peradilan. Harapan masyarakat terhadap KON dalam melakukan pengawasan terhadap lembaga peradilan bukan tanpa alasan. Dari catatan statistik yang dimiliki KON, sepanjang tahun 2003 komisi ini telah menerima 1121 laporan dari masyarakat. Dari laporan tersebut, sebanyak 31% berisi keluhan terhadap lembaga peradilan. Banyaknya keluhan dan pengaduan masyarakat yang diterima KON sehubungan dengan rendahnya pelayanan umum yang dilakukan penyelenggara negara terhadap masyarakat, menunjukkan bahwa eksistensi KON masih diperlukan. Sayang, antusiasme masyarakat terhadap eksistensi KON ini tidak diikuti dengan perubahan kinerja instansi penyelenggara negara yang menjadi obyek laporan. Terlebih lagi, kewenangan KON yang hanya sebatas meminta klarifikasi atau memberi rekomendasi kepada instansi terkait dan atau aparat penegak hukum yang berwenang untuk menindaklanjuti, menjadikan KON tidak memiliki 'daya paksa' (non legal binding) terhadap instansi terkait yang enggan memberi klarifikasi atau menjalankan rekomendasi yang disampaikan KON. Eksistensi KON yang dibentuk dengan Keputusan Presiden, juga menjadikan nasib komisi ini sangat rentan dengan perubahan politik yang berkembang secara fluktuatif sehingga keberadaannya sewaktu-waktu dapat diubah atau bahkan dibubarkan.
Melihat fakta-fakta di atas, wajar bila dikatakan bahwa peran serta KON dalam mendukung agenda reformasi hukum di Indonesia akan lebih berarti bila komisi ini diberi tugas yang lebih spesifik dengan kewenangan yang lebih jelas dan tegas serta dasar hukum yang lebih kuat. Dengan lain perkataan, eksistensi KON yang kurang powerful/ lambat-laun akan ditinggalkan publik yang mulai putus asa sebagai akibat tak adanya solusi konkrit dari berbagai problem dalam penyelenggaraan negara, karena minimnya peran yang dapat disumbangkan komisi ini dalam rangka mengimplementasikan agenda reformasi di bidang hukum.
Upaya mewujudkan agenda reformasi hukum di Indonesia semakin menguat manakala pemerintah melalui Keputusan Presiden No. 15/2000 membentuk Komisi Hukum Nasional dengan mandat utama memberikan pendapat 'atas permintaan' Presiden tentang kebijakan dan masalah-masalah hukum, dan membantu Presiden dalam mendesaign rencana umum pembaharuan di bidang hukum. Dengan dua mandat ini, pads satu sisi sesungguhnya KHN dapat diposisikan sebagai lembaga yang bertanggung jawab menjaga agar agenda reformasi hukum secara keseluruhan dapat berjalan sesuai dengan cita-cita negara hukum dan rasa keadilan masyarakat (sense of public justice). Dengan demikian, reformasi di bidang hukum yang meliputi reformasi peraturan perundang-undangan, reformasi peradilan, reformasi aparatur penegak hukum, penyelesaian kasus-kasus pelanggaran HAM dan KKN, dan menumbuhkan budaya taat hukum, menjadi ruang lingku.: tugas komisi ini. Jadi, KHN sesungguhnya tidak hanya menjadi 'kon:-ibutor' pemikiran dan pengawas jalannya agenda reformasi hukum bagi lembaga eksekutif, tapi juga yudikatif dan legislatif. Namun di sisi lain, dasar pembentukan KHN dengan sebuah Keppres dan kekuatan mandat yang baru dapat dijalankan apabila ada permintaan dari Presiden, jelas sangat membatasi peran KHN dalam mendukung agenda reformasi hukum, tidak hanya bagi kalangan yudikatif dan legislatif, tapi juga bagi kalangan eksekutif sendiri.Kaitannya dengan pelaksanaan mandat yang diberikan oleic Keppres No. 15/2000, KHN paling tidak telah melakukan beberapa kegiatan utama, antara lain pengkajian isu-isu hukum aktual yang berkembang di tengah masyarakat, laporan hasil penelitian, dan rekomendasi program reformasi hukum.[47] Kegiatan-kegiatan tersebut, terutama hasil kajian KHN tentang Peta "Program Reformasi Hukum" (PRH) jelas sangat besar manfaatn', a bagi kalangan eksekutif, yudikatif; legislatif, dan kelompok-kelompok mas,rarakat dalam memberikan gambaran tentang program pembangunan hukum dalam kondisi transisi politik dan krisis multi dimensi yang sedang dihadapi Bangsa Indonesia dewasa ini. Demikian pula usulan dan pendapat yang diberikan kepada Presiden, akan sangat besar artinya bagi perubahan sistem hokum nasional bila rekomendasi-rekomendasi yang disampaikan KHN itu diadopsi dan dijalankan secara sungguh-sungguh oleh pemerintah. Sejalankah hasil kerja KHN dengan agenda reformasi hukum? Seberapa konsistenkah pemerintah menjalankan rekomendasi-rekomendasi yang diberikan KHN?
Sejak dibentuk lebih empat tahun lalu, beberapa agenda reformasi hukum yang berhasii direkomendir KHN meliputi. rekomendasi yang berkaitan dengan upaya membangun birokrasi pemerintah berlandaskan prinsip good governance, upaya membangun lembaga legislatif yang aspiratif dan berwibawa, upaya membangun lembaga peradilan yang menjunjung supermasi hukum yang berkeadilan, dan upaya membangun profesi hukum yang berkualitas dan berintegritasn Secara umum, rekomendasi-rekomendasi yang dihasilkan KHN ini masih sejalan dengan agenda reformasi hukum yang diinginkan masyarakat, sekalipun beberapa agenda lain seperti penyelesaian kasus-kasus pelanggaran HAM dan KKN dan reformasi peraturan perundangundangan sepertinya luput dari perhatian KHN. Dua agenda reformasi hukum ini mestinya juga menjadi prioritas KHN dalam bentuk rekomendasirekomendasi tentang bagaimana mengatasi 'benang kusut' yang terjadi pada dua persoalan tersebut. Persoalan lain yang juga masih menggantung adalah tidak adanya evaluasi internal di dalam tubuh KHN sendiri menyangkut kinerja yang komisi ini dikaitkan dengan mandat yang dimilikinya, termasuk sampai sejauh mana pemerintah menerima dan melaksanakan masukan-masukan
KHN dan kendala-kendala prinsip apa yang dihadapi komisi ini dalam menjalankan rencana reformasi di bidang hukum.
KESIMPULAN
Agenda reformasi di bidang hukum merupakan salah satu agenda reformasi yang tidak semudah membalikkan telapak tangan untuk mewujudkannya, karena sangat dipengaruhi oleh banyak faktor, meliputi berbagai macam aspek, dan melibatkan multi stakeholders. Oleh karenanya, peran serta semua pihak melalui jalinan kerjasama yang sinergi, balk pemerintah maupun masyarakat akan sangat menentukan berhasil tidaknya upaya reformasi di bidang hukum. Namun, lemahnya political will aparatur penyelenggara negara dalam merespon harapan dan tuntutan masyarakat sejak era reformasi digulirkan, mengakibatkan minimnya partisipasi masyarakat sebagai akibat public distrust yang terjadi tidak hanya terhadap lembaga eksekutif, tapi juga yudikatif dan legislatif.
Di tengah keputus-asaan akan datangnya perubahan dan ketidakpercayaan masyarakat terhadap lembaga-lembaga negara yang ada, kehadiran komisi-komisi pembantu negara atau state auxiliary agencies seperti KPK, Komnas HAM, KON, dan KHN memberi harapan baru bagi terwujudnya reformasi di bidang hukum. Harapan ini tentu beralasan, mengingat keempat komisi ini memiliki tugas dan kewenangan yang erat kaitannya dengan agenda reformasi di bidang hukum.
Namun, harapan yang besar terhadap eksistenti komisi-komisi ini belum mampu dipenuhi secara maksimal karena berbagai sebab, antara lain :
pertama, adanya kendala eksternal yang menghambat pelaksanaan tugas dan kewenangan komisi sehingga komisi-komisi dengan kewenangan yang luar biasa kurang berdaya melaksanakan mandat yang diberikan kepadanya;
kedua, dasar hukum pembentukan komisi-komisi yang berbeda satu sama lain mengakibatkan perbedaan kedudukan dalam sistem ketatanegaraan dengan lembaga-lembaga negara yang lain mengakibatkan ada beberapa komisi yang sewaktu-waktu dapat dibubarkan karena dasar hukum pembentukannya yang sangat lemah;
ketiga, adanya komisi-komisi dengan ruang lingkup tugas yang kurang spesifik dan tidak diikuti dengan kewenangan yang tegas dengan kekuatan pemaksa sehingga kurang powerfull dan hasil kerjanya kurang memenuhi tuntutan agenda reformasi; dan masih adanya aparatur penyelenggara negara yang enggan menjalankan rekomendasi atau saran komisi sehingga konsep perubahan yang ditawarkan tidak memberi dampak apa-apa.
Berpijak dari kondisi tersebut di atas, maka eksistensi state auxiliary agencies seperti KPK, Komnas HAM, KON dan KHN tidak akan memberikan dampak yang signifikan terhadap agenda reformasi di bidang hukum tanpa adanya political baik dari kalangan internal komisi-komisi sendiri maupun kalangan eksternal khususnya kalangan eksekutif, legislatif, dan yudikatif untuk mendukung dan memberi back-up pelaksanaan tugas-tugas komisikomisi tersebut. Komisi-komisi dengan lingkup kewenangan terbatas seperti Komnas HAM, KON, dan KHN perlu ditingkatkan melalui landasan hukum yang lebih kuat (misalnya undang-undang) yang khusus dibuat untuk itu dengan pemberian mandat yang jelas dan tidak saling berbenturan antara komisi yang satu dengan komisi yang lain. Khusus KHN, posisinya akan sangat strategis apabila ditempatkan sebagai komisi yang diberi kewenangan mengawasi pelaksanaan agenda reformasi di bidang hukum balk oleh eksekutif, maupun yudikatif dan legislatif dengan tanggung jawab mempublikasikan hasil pengawasannya kepada masyarakat.



Advokasi pada Kantor Lembaga Bantuan Hukum (LBH) Padang UU No. 30/2002, Menimbang butir b. Undang-undang ini disahkan pada tanggal 27 Desember 2002 dan diundangkan dalam Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 137
UU No. 26/2000, Penjelasan Umum butir 1. Undang-undang ini disahkan pada tanggal 23 Nopember 2000 dan diundangkan daiam Lembaran Negara Tahun 2000 Nomor 4026
UU No. 39/1999, Pasal 75. Undang-undang ini disahkan pada tanggal 23 September 1999 dan diundangkan dalam Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 165
Kompas, .../9/2004 dan 2/10/2004
UU No. 30/2002
UU No. 31/1999. Undang-undang ini disahkan pada tanggal
1 Agustus 1999 dan diundangkan dalam Lembaran Negara Tabun 1999 Nomor 140
UU No. 39/1999
Keppres No. 15/2000 dan Keppres No. 44/2000
UU No. 30/2002, Pasal 3
Lembaga-lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD yaitu : MPR, Presiden, DPR, DPD, BPK, MA, dan Komisi Yudisial.
Permasalahan kewenangan KPK dan komisi-komisi lain akan dibahas pada bagian tersendiri dalam tulisan ini
Sri Hastuti Puspitasari, "Kom'ias HAM Indonesia Kedudukan dan Perannya dalam Saruktur Ketatanegaraan Indonesia", artikel dalam Jumal Hukum No. 21 Vol. 9 September 2002, Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta, hal. 106
Keppres No. 50/1993
UU No 39/1999, Pasal 1 angka 7
UU No.39/1999, Pasal 97
Keppres No. 44/2000, Pasal 2
Keppres No. 44/2000, dasar Menimbang
butir d Keppres No. 15/2000, Pasal 2
UU No. 31/1999, Pasal 43 Ayat (1)
UU No. 30/2002, Pasal 6 butir d
UU No. 39/1999 Pasal 75
Sri Hastuti <>
style='font-family:Arial'>Puspitasari, loc. cit,
hal. 103
UUD 1945, Pasal 28I
Gerakan Advokasi HAM pada Masa Transisi, dalam Gerakan
Demokrasi di Indonesia Pasca Soeharto, DEMOS, Jakarta, 2003, hal. 460-461
Komisi Ombudsman Nasional, http://www.ombudsman.or.id/ttgkami.htm
Keppres No. 44/2000, Pasal 4
Keppres No. 44/2000, Pasal 2
Kompas, 2 Oktober 2004
Keppres No. 15/2000,Menimbang butir a
Keppres No. 15/2000, Pasal 2
Keppres 15/2000, Pasal 3
Komisi Hukum Nasional (KHN), Newsletter, Edisi November-Desember
20C3, hal. 4
Andriani Nurdin, "Peran Hakim Perempuan Da/am Pembaharuan Hukum di Indonesia", artikel
dalam Jurnal Hukum Jentera, Edisi 2-Tahun II, Juni 2004, hal. 54
Mahmudin Muslim, Ja/an
Panjang Menuju KPTPK, GeRAK Indonesia, Jakarta, 2004, hal 33
UU No. 30/2002, Pasal 6
Kompas, 4 November 2004
UU No. 30/2002, Pasal 14
UU No. 26/2000, Pasal 18 Ayat (1)
Kompas, 19 November 2004
Bandingkan misalnya dengan POLRI, yang disamping berwenang
melakukan penyelidikan, juga diberi wewenang melakukan penyidikan dan menetapkan
status tersangka dalam kasus tindak pidana.
Lihat note 29
Laporan Tahunan Komisi Ombudsman Nasional tahun 2003
Misalnya khusus mengawasi masalah administrasi negara
atau penegakan etika kepemimpinan
Misalnya diatur dalam undang-undang atau konstitusi
Lihat note 32
Laporan Tahunan 2003 Komisi Hukum Nasional
Komisi Hukum Nasionai, Kebijakan Reformasi Hukum (Suatu Rekomendasi), KHN, Jakarta, 2003
( Sumber Internet)

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar